橫琴粵澳深度合作區制度創新研究

    一、引  言

    橫琴粵澳深度合作區（Guangdong-Macao In-Depth

    Cooperation Zone in Hengqin，下稱“合作區”）是在二○○九年十一月廿五日設立的原珠海市橫琴新區的基礎上，經國務院批准於二○二一年九月十七日設立。橫琴合作區總面積為106平方公里，與原珠海橫琴新區總面積一樣，覆蓋二○一五年四月廿一日建立的中國（廣東）自由貿易試驗區的珠海橫琴新區片區（28平方公里）。

    橫琴合作區不論從開放程度還是中央給予特殊政策皆有別於之前的珠海經濟特區、珠海橫琴新區、橫琴自由貿易試驗區，因此可以認為它是自由貿易試驗區的升級版。雖然合作區兼有自由貿易試驗區的共性特徵，但是它具有與我國其他自貿區和自貿港不同的特殊性，最終目標是實現澳門產業和經濟的適度多元發展、琴澳一體化和融入國家發展大局。因此，合作區的戰略定位主要表現在四個“新”：促進澳門經濟適度多元發展的新平台；便利澳門居民生活就業的新空間；豐富“一國兩制”實踐的新示範；推動粵港澳大灣區建設的新高地。基於此特殊性，合作區在制度、體制、機制的構建方面有別於其他自貿區和自貿港，為此，我們應當大膽地挖掘、探索，獨創一套特別制度、體制、機制，以適合和促進合作區的開發建設。

    由於合作區是在堅守“一國兩制”的原則下，由粵澳雙方本着共商共建共管共享的新理念、新思路進行深度合作，共同創設的一個特別區域。這一特別區域，既不同於內地的地方行政區域如省、直轄市、自治區、地級市，也不同於經濟特區、開發區、保稅區，以及最近在全國設立的二十二個自由貿易試驗區。此體制無先例可循，惟靠摸着石頭過河，勇創和摸索出一套新型的體制、機制、規則和制度，逐步推進澳門與內地尤其是廣東省現行規則銜接、機制對接，打造具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的區域開發建設新示範。

    二、合作區的管理體制的創新模式

    （一）合作區管理機構與執行機構

    由於合作區是由粵澳雙方本着“四共”的新理念和新思路建立的，因此，不論是在頂層設計還是在機構的設置及人事安排上應當充分體現“四共”理念，展現粵澳深度合作的意向及樣態。從合作區的機構設立及人員配置足見體制的創新性。

    《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《總體方案》）對合作區的管理委員會及執行委員會的設立及人員配置作了明確規定。

    1.合作區的管理機構。全稱為“橫琴粵澳深度合作區管理委員會”，是在粵港澳大灣區建設領導小組領導下，由粵澳雙方聯合組建。它是合作區開發管理的議事決策機構，在職權範圍內統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免；但是，其中涉及國家事權的事項應當按照程序報批。合作區管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任；澳門特別行政區委派一名常務副主任；粵澳雙方協商確定其他副主任，其中三名副主任由粵方委派（其中兩名為廣東省人民政府副省長，一名為珠海市市委書記），另外兩名副主任由澳方委派（其中一名為保安司司長，另一名為社會文化司司長）。管理委員會的成員單位包括廣東省和澳門特別行政區有關單位、珠海市人民政府、中央駐粵相關機構。橫琴粵澳深度合作區管理委員會下設執行委員會和秘書處（與執行委員會合署辦公）。

    2.合作區的執行機構。全稱為“橫琴粵澳深度合作區執行委員會”，是管理機構的日常工作機構，承擔合作區建設主體執行責任，負責合作區具體開發建設工作，依法履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、教育醫療、文化體育、社會保障等相關行政管理和公共服務職能。合作區執行委員會及其工作機構是承擔合作區經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構。

    執行委員會主任由澳門特別行政區政府委派，副主任由澳方和粵方各委派三名；粵方的三名副主任中二名由廣東省人民政府委派，一名由珠海市委派，協助做好涉及廣東省事務的協調工作。

    執行委員會下設行政事務局、法律事務局、經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局、民生事務局等九個局，其性質為工作機構或職能部門，依法履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，負責合作區具體開發建設工作。粵澳雙方根據需要組建開發投資公司，配合執行委員會做好合作區開發建設有關工作。由此可見，管理委員會和執行委員會的主要工作任務是負責合作區的開發建設，因此，職能部門的設置及權力配置也主要圍繞合作區的開發建設的主要工作任務設計。

    （二）廣東省省委、省政府的派出機構

    《總體方案》五（二十二）和《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（簡稱《促進條例》）第十三條皆規定在橫琴合作區設立省委和省政府的派出機構，履行屬地管理職能，並加強與合作區執行管理委員合作和協調，積極配合合作區管理委員會和執行委員會推進合作區開發建設。

    至去年底，廣東省委橫琴工作委員會的組成人員為七人：書記由珠海市委書記擔任；副書記兩人，其中一人兼任廣東省人民政府橫琴辦公室主任；委員四人，其中兩人為廣東省人民政府橫琴辦公室副主任。從擔任的職務分析，兩個派出機構的職務可由一人同時擔任。

    經分析合作區執行委員會的內部機構設置和職能配置，我們認為它不是一個嚴格意義上的地方政府（行政機關），僅設立九個局（工作∕職能機構），職能範圍覆蓋不全面，有些事務無權管理，例如社會治安、國家安全、刑事司法等則無權管理。鑒於此，我們認為執行委員會在體制設計及許可權配置上具有局限性。因此，在實務中，若涉及九局管轄權限範圍之外的事務，則只能由廣東省委橫琴粵澳深度合作區工作委員會和廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區工作辦公室管轄。廣東省省委和省政府派出機構的工作職能主要是履行屬地管理職能，並應積極主動配合合作區管理委員會和執行委員會推進合作區開發建設。例如，對於橫琴合作區的出入境管理、社會治安等管理職責只有由橫琴的粵方海關、邊防、衛生檢疫、公安等機構（派出機構）負責。目前而言，執行委員會屬下的九個局找不到對應的工作機構。

    （三）工作專班

    工作專班，又稱“專班”制度，是中華人民共和國行政體系的一種獨有制度，與港澳及新加坡等地的“跨部門工作小組”類似。在面臨“急、難、險、重”任務或階段性工作時，各級部門抽調相關方面的負責人專門編排成一個班組，以方便安排工作，被視為以最快速度貫徹落實上級政策、執行重點工作的重要途徑。工作專班的性質為臨時性、跨部門性、專業性的快速應變機構。工作專班具有如下特點：工作專班有助於發揮集思廣益、統籌兼顧、協調聯動的效果，以加快溝通協商、分工協作解決實際問題。

    據悉，截至二○二二年，橫琴合作區已設立十個工作專班如“商辦樓盤項目治理工作專班”、“元宇宙產業發展專班”、“立法工作專班”、“建設工作專班”等。例如，《促進條例》是以工作專班的模式制定的。二○二二年九月，根據中央有關部署和省委工作安排，廣東省大灣區辦、省人大常委會法工委、省司法廳、合作區執行委員會、省政府橫琴辦和珠海市有關單位組成立法工作專班，在充分聽取包括澳門等方面意見、廣泛凝聚各方共識的基礎上，高效完成了《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例（草案）》的起草工作。二○二二年十一月中旬，省政府向省人大常委會報送了提請審議《條例（草案）》的議案。《條例（草案）》經省人大常委會會議兩次審議，於二○二三年一月九日表決通過，並於三月一日起施行。又如，二○二二年七月廿七日，由合作區經濟發展局、法律事務局、金融發展局、商事服務局、民生事務局五個部門單位共同組建的“合作區推動元宇宙產業發展專班”揭牌成立。

    對於合作區商辦樓盤項目糾紛的協調和解決也是採用工作專班制度──“商辦樓盤項目治理工作專班”。二○二四年八月廿四日，橫琴合作區商辦樓盤項目治理工作專班組與橫琴永同昌時代科技園簽訂了《綜合治理協議意向書》。截至二○二四年九月橫琴合作區已有十一個商辦樓盤項目簽訂了《綜合治理協議意向書》，為加快解決橫琴商辦樓項目治理邁出重要一步。    （上）

    （本文為第六屆中國自貿智庫論壇的主旨發言稿）

    簡萬寧